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DNU 690: el rechazo y la necesidad de revisar el decreto, la posible judicialización y el debate sobre una reglamentación asimétrica
09/09/2020

Ruido en la línea: el DNU 690 de control de precios (¿y de algo más?) de las comunicaciones

El DNU 690 del 21.08.2020 dispuso intervenir en el mercado de las telecomunicaciones en medio de la presente pandemia. La medida se adopta antes de que se cumpla el primer año de gobierno del Presidente Alberto Fernández, en cual existe una influencia cada vez más marcada del sector kirchnerista y de sus postulados ideológicos ya conocidos. ¿Cuál es el significado de todo esto?

La respuesta corta: ruido en la línea. El DNU, más allá de sus galimatías lógicos, lingüísticos y jurídicos, legitima la voluntad del gobierno de intervenir para enrarecer e interferir en el desarrollo, planes de inversión y competitividad de los servicios. Todo esto no terminará sino perjudicando al usuario (incluso en su carácter de ciudadano que requiere información, o bien en su carácter productivo, que necesita de comunicaciones fluidas para trabajar o emprender).

Al igual que en la Argentina, en casi ningún país del mundo el mercado de telecomunicaciones es ya un monopolio (“natural” o no). Los precios de Internet, telefonía celular o TV cable no están regulados o controlados en los Estados Unidos o Canadá ni en ningún país de la Unión Europea, precisamente porque hay competencia. Esto no impide que el Estado tenga en estas y otras naciones un rol en prestaciones complementarias o subvenciones para alcanzar a grupos o zonas en desventaja, lo que constituye un tema distinto.

Si hay algún país de economía de mercado en que la legislación le da a las autoridades la prerrogativa de aprobar precios se trata generalmente de un control meramente formal sin mayores consecuencias. Desde ya que no se busca forzar o interferir en la competencia de prestadores con medidas crudamente intervencionistas.

Por supuesto, las comunicaciones tienen muchos niveles de regulación. Pero hay regulaciones y regulaciones. Están aquellas que impulsan la competencia, favorecen las actividades de las empresas y las opciones para el consumidor. Pero hay otras que limitan la competencia, burocratizan o asfixian los servicios o bien otorgan privilegios a algún sector en detrimento de otros.

En verdad, es imposible que las TIC no estén reguladas en algún punto: hay que delimitar las bandas de frecuencias que se usan, definir qué es un canal radioeléctrico y los contornos de protección contra interferencias de una señal, fijar normas para el paso de cables y fibras en el espacio público, etc. Puede haber también algunos estándares mínimos de prestación y calidad, y hay igualmente cuestiones de la relación de consumo: las empresas deben cumplir con el servicio y condiciones prometidas.

Pero estas regulaciones no tienen por qué incluir los precios en un mercado competitivo, de la misma manera que el deber del Estado de verificar que los helados carezcan de sustancias perjudiciales no abarca controlar los precios del sambayón o del pistacchio. El hecho de que se diga que las comunicaciones sean “estratégicas”, “esenciales” o un “derecho humano” no cambia nada. Precisamente porque tendrían que ser todo eso, deben funcionar bien y eficazmente.

Entonces, ¿por qué se toma esta decisión? Pese a que muchos políticos critican el funcionamiento de un mercado competitivo de comunicaciones por la búsqueda de la rentabilidad económica y la desatención de sectores marginados o de escaso potencial (ya veremos hasta dónde esto es así y si se puede matizar o compensar), esos mismos políticos operan también con crudos criterios de “rentabilidad política” cuando son gobernantes o cuando formulan promesas desde el llano. De este modo, favorecen o postergan zonas geográficas, sectores sociales o grupos según les sumen popularidad, aportes o votos y sin que se preocupen demasiado por criterios de equidad, de derechos para todos o aún de racionalidad económica.

En esa lógica, gobernantes y políticos se animan incluso a sacrificar el largo y mediano plazo por el corto (solución para hoy y problemas para mañana) o a dejar de lado o perjudicar a grupos o entornos en los cuales saben que no cosechan adeptos (desde la clase media, los jubilados o la población rural hasta empresas, instituciones, provincias o regiones, según los casos). Parafraseando a Lincoln, aunque no puedan perjudicar a todos todo el tiempo, sí pueden ser exitosos perjudicando a algunos todo el tiempo o en perjudicar a todos por algún tiempo.

La presente decisión del gobierno con respecto a las telecomunicaciones podría verse como una medida desaprensiva y de “fuerza bruta” para congraciarse a corto plazo con amplios sectores de la sociedad. Esos sectores están comprensiblemente desesperados por su situación económica frente a lo que puede ser la peor crisis de la historia y es lógico que reciban bien cualquier baja o control de precios.

Pero no se le puede pedir a la persona corriente que sea especialista en teorías económicas, marcos regulatorios o decisiones estratégicas, pese a que hay un número importante de argentinos que descree de presuntas soluciones mágicas y que sabe que la intervención del Estado y de los políticos en muchas actividades terminan perjudicándolo, no importa lo que se diga. Ninguna persona de más de 40 años puede olvidar lo que eran las telecomunicaciones en las épocas en que se organizaban como un “servicio público esencial” prestado y “garantizado” por el Estado: el DNU no hace más que retrotraernos al pasado.

Sin embargo, otra manera de ver la decisión del DNU y que puede no ser totalmente contradictoria con la anterior es considerarlo una voluntad de control e intervención que se encuentra muy en el ADN del partido de gobierno, en este caso de tipo económico-infraestructural. Es una pulsión tan poderosa que ha resultado indiferente a los resultados negativos que casi siempre trajeron estas medidas.

No hay que descartar que exista también una intención de crear un marco de negociación (tarifaria) permanente que haga posible el control indirecto de contenidos con efectos negativos para la libertad de expresión. Los reguladores argentinos (sometidos irremediablemente a los políticos, si es que no son políticos ellos mismos disfrazados de reguladores), no son suizos ni japoneses. La peor hipótesis es que al final sólo se trate de una arremetida contra una empresa: el Presidente Fernández dijo en su cuenta de Twitter que no está “en guerra con ningún sector” y la medida “no es contra nadie”. Menos mal, dirán quienes confíen en la palabra presidencial.

 

Un modelo general global

Más allá de debates regulatorios puntuales, los últimos años han consagrado un modelo general global que ha logrado, al mismo tiempo, el fabuloso desarrollo en las comunicaciones y un acceso universal (o casi) en las naciones avanzadas. Ese modelo general global prácticamente ya no es discutido en ningún lado salvo en los trasnochados y destemplados ámbitos argentinos y de algunas otras naciones involutivas.

El modelo que en lo esencial no se discute es el que se aplica en los Estados Unidos como en Noruega, en Canadá como en Dinamarca, en Suecia como en Malasia, en Taiwán como en Alemania, en Nueva Zelandia como en Chile. ¿Cuál es? Un sector de telecomunicaciones compuesto en su core por actores competitivos privados con libertad de precios y prestaciones y que es complementado por un Estado que ofrece, facilita o subvenciona el servicio en zonas no rentables o para personas en desventaja.

(Pese a su condición de país arquetipo del capitalismo, Estados Unidos subsidia con fondos públicos a cooperativas rurales de telecomunicaciones o a operadores de lugares como Alaska o Guam. Mientras, el ente estatal de comunicaciones del Uruguay opera en muchos aspectos como si fuera una empresa privada y sujeta a competencia en la mayoría de los segmentos.)

Este modelo, que auna eficacia, desarrollo tecnológico sostenible con perfeccionamiento continuo hacia el futuro y verdadera inclusión puede lograrse con un marco regulatorio apropiado y en un país con entorno económico general favorable.

Algunos lo resumen en la fórmula todo el mercado que sea posible, todo el Estado que sea necesario”, enunciada por alguien tan liberal como el canciller germano de posguerra Konrad Adenauer e incuestionable impulsor del resurgimiento económico y la conversión a la democracia de Alemania Federal (con Alemania Oriental al lado para recordarnos cómo podrían haber sido las cosas de otra manera, incluso en las comunicaciones o en la vida de los otros). Paradójicamente, ese principio ha sido esgrimido también por sectores de centroizquierda (Felipe González en España o Ricardo Lagos en Chile, por ejemplo) e incluso la frase ha sido atribuida equivocadamente a Willy Brandt, el socialdemócrata contrincante de Adenauer.

Todo esto nos lleva a varias observaciones sobre Estado, mercado y comunicaciones.

En primer lugar, tenemos la constatación de que los dos dispositivos más exitosos y difundidos de la historia tecnológica —la radio a transistores y el teléfono celular— han sido puestos a disposición de prácticamente todo el mundo a bajo costo y por mecanismos de mercado, sin que haya habido políticas expresas de ‘servicio universal’ o intervención estatal. Incluso los programas de reparto universal de notebooks para estudiantes primarios o secundarios terminan a veces quedando atrás de los dispositivos que muchos chicos o jóvenes obtienen por su cuenta sin mucha distinción social.

Esto indica que el mercado termina siendo más “inclusivo” de lo que aparenta: las zonas o grupos más rentables (y los early adopters) terminan financiando las mejoras, inversiones y la expansión a zonas o grupos menos rentables y así sucesivamente. En este marco de funcionamiento del mercado, lugares, modalidades o grupos de personas pasan a estar cada vez más incluidos en el radar de las prestaciones e inversiones a medida que transcurre el tiempo. Las empresas pasan a estar más capitalizadas, fortalecidas y operarán con economías de escala generalizadas y crecientes, pudiendo ejercer una planificación a largo plazo en un entorno de seguridad jurídica. De esta forma, las comunicaciones entran en un círculo virtuoso y sostenido de expansión, perfeccionamiento y penetración. Pueden ser igualmente eficaces para ofrecer servicios o productos en forma masiva y barata o prestaciones muy especializadas y onerosas para públicos reducidos.

Nada de esto elimina la necesidad de participación del Estado. Pero una cosa es que se lleve Internet al noroeste de Formosa, se ofrezcan bits de conectividad más baratos a una cooperativa en Tierra del Fuego o se subsidie a un chico de una barriada popular para que acceda a Internet. Y otra cosa es que se estaticen las empresas TIC, se controlen sus precios o economías o se les impongan cargas de todo tipo, en lo que podría ser el preludio a mediano o largo plazo para la destrucción del dinamismo del sector y el estancamiento del servicio.

En segundo término, no hay que olvidar que el mejor marco regulatorio para las comunicaciones es insuficiente cuando la macroeconomía presenta condiciones de fuerte deterioro, como también ocurre en la Argentina: inflación, burocracia, normas asfixiantes, presión impositiva insoportable y una moneda que se hunde, mientras numerosos insumos en el sector se pagan en dólares.

En tercer lugar, aun si el marco regulatorio y macroeconómico fueran propicios, todavía queda una variable más: la existencia o no de un sistema político enrarecido con corrupción, “capitalismo de amigos”, conductas autoritarias o medidas sorpresivas e inconsultas. Es cierto que un sistema institucional fuerte y bien arraigado puede resistir tales factores de enrarecimiento político: en los Estados Unidos, el regulador FCC permitió el 100% de propiedad extranjera en radiodifusión o la fusión AT&T Time-Warner frente al disgusto de un presidente “nacionalista” y anti-CNN como Donald Trump.

Pero en países como Argentina cada cambio de gobierno o aún las “internas” gobernantes ponen en juego el marco regulatorio y las condiciones macroeconómicas básicas, lo que hace más imperioso lograr consensos entre fuerzas políticas. Si como decíamos antes liberales y socialdemócratas podrían estar idealmente de acuerdo en un esquema de equilibrio entre el Estado y el mercado, esto sólo puede plasmarse en los hechos —cuanto menos— en un entorno de cultura política republicana compartida. Tal circunstancia no existe hoy en el país.

Cuando un gobierno y/o su oposición, de derecha o de izquierda, se van radicalizando o adoptando estilos populistas e incluso autoritarios, la posibilidad de esos acuerdos se va evidentemente frustrando. En distintos grados Trump, Bolsonaro, Erdogan, Orban, Putin, López Obrador o Maduro, así como oposiciones de varios países, son acabadas expresiones actuales de estos fenómenos de polarización y/o de fuga al populismo, los que abren muchos interrogantes acerca del futuro de las democracias e incluso de la comunicación. Pero todo esto corresponde ya a otro tema.

 

¿Qué dispone el decreto?

Volviendo al DNU 690/20, lo primero que debe hacerse para entenderlo es pasar en limpio su jerga jurídica, tanto en sus considerandos como en su parte dispositiva. Esa jerga le es siempre cara a los abogados, pero también a los políticos —no por nada muchos de ellos son igualmente abogados— que les sirve para encubrir sus verdaderas finalidades y para dotar a las medidas de una pátina de seriedad, precisión, grandilocuencia y buenos propósitos.

En el mejor de los casos, se trata de palabrerío insustancial que sólo ocupa renglones y justifica el trabajo de los redactores, pero en el peor estas fórmulas apuntalan medidas que desembocan en efectos prácticos negativos de distinto tipo.

Efectuada esta operación, podemos notar que el DNU dispone cuatro cosas distintas:

 

1. Declara a los servicios de Tecnologías de Información y las Comunicaciones (TIC), es decir a las tradicionales telecomunicaciones —todo lo que no es radio o TV abierta por aire—, como “servicios públicos esenciales y estratégicos en competencia” (art.1 del DNU)

No resulta claro qué debería significar esto jurídicamente, ya que hasta ahora las TIC/telecomunicaciones, desde la Ley 27078 Argentina Digital —la norma que reguló a las TIC a partir de 2014— también eran un “servicio público esencial y estratégico […] en competencia” (arts. 6, 15 y 48 de Argentina Digital).

Es decir, en teoría no se cambió nada, ya que esta formulación existía de antes y tampoco resultaba precisa entonces. (Como se verá, la Ley Argentina Digital, más allá de lo adecuado o no de sus disposiciones, está atravesada por una deficiente técnica jurídica y legislativa que la convierte en una norma imprecisa, discrecional y con la que puede llevarse adelante casi cualquier medida.)

Ni antes de 2014 ni después hasta 2015; ni entre 2015 y 2019 y ni desde 2019 hasta ahora hubo control de precios de las telecomunicaciones (excepto la telefonía fija que se la conceptúa aún como monopólica y es un servicio en lenta agonía).

Pero esta redundancia del DNU 690/20, al declarar “servicio público” a algo lo que ya lo era (sin mucho sentido ni efecto desde entonces) sí busca ahora un cambio, un objetivo político-factico, con un efecto regulatorio: posibilitar y remarcar explícitamente la legitimidad y justificación de la disposición que se indica en el punto 3 de este texto: el control tarifario.

 

2. Establece que el gobierno “garantizará” la “efectiva disponibilidad” de los servicios (art 1 del DNU).

El Estado argentino no puede suministrar ni garantizar prestaciones como cloacas, asfalto, seguridad o salud. La “garrafa social” que busca compensar las redes de gas que nunca se construyeron resulta a veces tan inhallable como imposible o engorroso de obtener el IFE (subsidio a los micro cuentapropistas a raíz de la pandemia).

¿Es el mismo Estado que quiere suministrar o garantizar una prestación básica de complejidad tecnológica como servicios TIC en “condiciones de igualdad”? Tampoco en las épocas de ENTel logró “garantizar” el servicio con una efectiva “disponibilidad” a tantas personas que estaban en listas de espera eternas para conseguir un teléfono (o para llamar al “servicio internacional, un momento por favor”).

Aun con una visión positiva, el texto agregado es superfluo e irrelevante: existen herramientas jurídicas y regulatorias desde hace tiempo que posibilitan la “efectiva disponibilidad” de las comunicaciones, llevándolas a zonas o grupos postergados y que incluyen dos recursos al efecto que nunca han sido bien utilizados, los cuales se analizan más adelante en este artículo: el Fondo Fiduciario del Servicio Universal y la Red Federal de Fibra Óptica, operada por ARSAT con fines de promoción.

 

3. Establece que los precios de todos los servicios TIC/de telecomunicaciones “serán regulados” y controlados por el Estado, sin ninguna limitación, guía o regla efectiva (art. 2 del DNU) y luego menciona en particular los de la telefonía celular (art. 3 del DNU) pero no los de la TV paga o Internet que de todas maneras están incluidos en la descripción del art. 2.

El DNU reforma un artículo de la Ley Argentina Digital (art. 48) que se llama precisamente “regla” y que ya dice que los precios de los servicios “podrán” ser regulados. El DNU introduce como cambio que los precios —en forma taxativa y asertiva— “serán regulados”.

Asimismo, Argentina Digital y el DNU señalan en esa “regla” que los precios deberán ser “justos”, “razonables” y que deben tender a una prestación “eficiente” y «cubrir los costos de explotación”. Como si desde Aristóteles (siglo -IV), Santo Tomás de Aquino (s. XIII) y Guillermo Moreno (argentino, peronista y contemporáneo) no se discutiera sin resultados qué es un precio “justo”. O como si los servicios de telecomunicaciones “eficientes” —el mismo término se usó en la Ley 19798 de 1972 que rigió hasta Argentina Digital— que el Estado prestaba con ENTel no hubiesen tardado hasta 20 años para instalar un teléfono, con cualquier tipo de gobierno.

Por otro lado, los precios no son determinados en absoluto por los costos de explotación, como expresa el DNU. Para constatar esto, no hace falta siquiera recurrir a la teoría subjetiva del valor de Ludwig von Mises y la escuela austríaca de economía: si los costos determinaran los precios las empresas nunca tendrían pérdidas.

Por todas estas inconsecuencias, esta “regla” no nos lleva a ningún lado y si hay alguien que no la puede respetar es justamente el Estado argentino; en cambio, aplicada por éste a terceros cuenta con un gran potencial para perjudicar el servicio, a las empresas y por extensión al usuario.

Ya vimos que Argentina Digital y el DNU dicen que las TICs son “servicios públicos esenciales y estratégicos en competencia”, una categoría que no tiene correlato con nada del ordenamiento jurídico argentino ni con la doctrina internacional. ¿Abarcaría también supermercados o farmacias?

De la Ley Argentina Digital se deduciría que todas las telecomunicaciones son las TIC, aunque en su art. 1 habla con abierta contradicción de que la ley rige las “Tecnologías de la Información y las Comunicaciones [y] las Telecomunicaciones”. Entonces, ¿hay telecomunicaciones que no son TIC? Esta imprecisión se repite en los artículos 6 incisos f) y g) de la citada ley que define las TIC y telecomunicaciones de una manera superpuesta.

Como si todo esto fuera poco, el art. 1 de Argentina Digital dice también que las TIC, las telecomunicaciones y “los recursos asociados” son servicios de “interés público”. Entonces, las TIC, y/o las telecomunicaciones ¿son a la vez servicios de “interés público”, “servicios públicos” a secas y “servicios públicos estratégicos en competencia”?

Pero aun no podemos salir de esta camisa de fuerza, porque el DNU dice también que se regularán los precios “del Servicio Universal y de aquellos que determine la Autoridad de Aplicación por razones de interés público”.

Ese agregado es superfluo, porque ya se estableció en el art. 2 del DNU que los precios de todos los servicios TIC/de telecomunicaciones “serán regulados”. La mención del “Servicio universal” se refiere al servicio telefónico fijo cuyos precios están regulados desde siempre (ya veremos cómo y con qué efectos). Pero, en realidad, desde 2000 la telefonía fija ya no es un monopolio legal y es un servicio TIC como cualquier otro y al cual la Ley Argentina Digital lo confirmaba como de precios regulados, como lo venía siendo desde hace décadas y continuó en esa forma en 2015 y 2020. Nuevamente, el DNU nada cambió con ese agregado.

Si hablamos de redundancia o formulaciones superfluas, el art. 3 del DNU se lleva la palma de oro. Después de que el art. 2 dijera que todos los servicios TICs son “servicios públicos” y que “serán regulados”, este artículo 3 dice en particular que la telefonía móvil es un “servicio público” que “será regulado”. En cambio, no se menciona específicamente al cable o a Internet que, de todas maneras, ya están incluidos en forma implícita pero indudable en el art 2.

El DNU indica (art. 2 y art. 3) que se establecerá “en la reglamentación la prestación básica universal obligatoria que deberá ser brindada en condiciones de igualdad”. Lo indica para las TIC en general pero luego lo reitera expresa e innecesariamente para la telefonía celular.

¿Por qué tanta reiteración, superposición y tanta redacción deficiente? ¿Buscan reforzar el punto como si fuera un discurso político o un aviso repetitivo hard sale, pese a que estamos ante una norma legal? ¿O quizás cortan, pegan, improvisan, agregan y sacan apresuradamente o desde distintas fuentes y luego el texto queda? Si así redactan la norma, ¿cómo pueden llegarla a aplicar?

 

4. Establece el congelamiento de precios de la TV Paga, Internet y telefonía celular hasta el 31.12.2020.

En un país normal y ante una emergencia nacional, Estado y empresas privadas pueden concertar acuerdos para mantener precios o prestaciones mientras dure la situación de excepción. De hecho, precios en teoría libres como los de la medicina prepaga y de los combustibles son muchas veces acordados con el gobierno. Tampoco hace falta recurrir a ejemplos como el Pacto Social de Gelbard o a los de la dupla Duhalde-De Mendiguren; estos acuerdos ya ocurrieron en la reconstrucción de posguerra en una economía de mercado plena como en la ya mencionada Alemania de Adenauer: claro que terminaron mucho mejor que los casos argentinos.

Todo esto podría haber acontecido también en el sector TIC. En cambio, la medida se impuso en forma sorpresiva y sin aviso, además de que desde la Ley de Medios las relaciones entre el kirchnerismo y muchos operadores son de desconfianza. Quizás el problema de fondo es que muchos gobiernos tienen segundas intenciones al tomar medidas y es por eso que nunca hay suficiente credibilidad política ni seguridad jurídica.

Es lamentable pero lógico que empresas o usuarios no confíen ni le crean al Estado argentino, porque en esto se juegan muchas veces su propio patrimonio. Es el país de “el que apuesta al dólar pierde” y de “quien depositó dólares recibirá dólares”, de la confiscación de los ahorros, del impuesto al cheque implantado “por única vez” y que dura hasta hoy, de casas o predios usurpados a cuyos titulares nadie defiende o de maniobras para bajar los ya magros ingresos de los jubilados prometiéndoles exactamente lo contrario.

Los ejemplos podrían multiplicarse y también en el campo de las comunicaciones: es el país que prometió una “telefonía soberana” que hizo que los departamentos con línea telefónica fija valieran durante muchos años hasta un 10% adicional (por la dificultad de conseguir instalar el servicio) o que le sacó dinero a usuarios con “pagos extraordinarios” o planes Megatel para acceder a una simple línea, que podía a su vez descomponerse por días o semanas sin que hubiese alguien a quien quejarse para conseguir devoluciones por mal servicio.

Argentina es también el país que prometió una “televisión al servicio del pueblo” sólo para que canales incautados (cuyos dueños no fueron nunca debidamente compensados) cayeran en los 70 en manos de López Rega y luego de los militares o en los 80 en poder del sector de Leopoldo Moreau. Y es el país que con la bandera de la “democratización de los medios” y la “ley de la democracia” montó un aparato de propaganda que enriqueció a amigos del poder mientras se afectaba la libertad de expresión (incluso la del actual presidente Alberto Fernández, censurado y excluido por ese mismo aparato) y se intimidaba a periodistas, opositores o ciudadanos.

¿Qué pasará luego del 31.12.2020 con el congelamiento de precios? ¿Podrá ser permanente, como el impuesto al cheque o el “cepo cambiario”? ¿Podrá ser el preludio para que las comunicaciones terminen estancadas como lo estaban hace 30 o 40 años? No es necesario seguir viajando por el tren fantasma de la historia argentina para entender que se trata de temores muy válidos y reales: no son propaganda o argumentos interesados de empresas.

(Pasemos por alto que el DNU modificó la Ley 27078 para que diga “licenciatarios y licenciatarias”. Casi podríamos considerarlo un divertido episodio del absurdo lingüístico-ideológico y de prioridades de aquellos que creen que cambiando redundantemente el lenguaje —el signo— mejorará la realidad —el significado—. En todo caso, con poner sólo “licenciatarias” hubiera estado bien porque los titulares de licencias son siempre personas (fem.): humanas o jurídicas.)

 

¿Mentiras verdaderas?

Uno de los considerandos más destacados del DNU para justificar la medida del control de precios desarrolla una inexactitud monumental, pero no inocente, ya que busca preparar el terreno desde el punto de vista del relato, para legitimar la medida de control:

“[Mediante el DNU 267/15 del gobierno macrista] se derogó gran parte del andamiaje legalmente establecido en materia de servicios de comunicación audiovisual y de las Tecnologías de la Información y la Comunicación, abandonándose la idea del acceso a estos últimos como un derecho humano, dejándolos librados a ley de la oferta y demanda como una simple mercancía, contrariamente a lo previsto en la Constitución Nacional, que en su artículo 42 establece el deber de las autoridades de proveer a la protección de los consumidores y usuarios de bienes y servicios, a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados así como a la calidad y eficiencia de los servicios públicos”.

El DNU 267/15 no derogó nada de lo que aquí se dice, ya que como se vio continuaron rigiendo las contradictorias y superpuestas clasificaciones de la Ley Argentina Digital: “interés público”, “servicio público”, “servicio público estratégico en competencia”, etc. Bien podría haberse eliminado este cambalache incomprensible y sistematizarse la caracterización de los servicios de acuerdo a una lógica jurídica adecuada. Tampoco se derogó jamás el artículo 2 de Argentina Digital que supuestamente “garantiza el derecho humano a las comunicaciones y a las telecomunicaciones”.

Lamentablemente se trata de formulaciones vacuas y que no pueden garantizar nada. ¿Las cloacas o el gas son un derecho humano? ¿La comida? ¿Una jubilación digna? En comunicaciones, sólo un sistema competitivo y que genere la necesaria inversión, con la acción complementaria y compensatoria estatal, puede garantizar precisamente tanto el acceso como la calidad del servicio más allá de ampulosas declaraciones. No se sabe si esas fórmulas retóricas se hacen para congraciarse con la tribuna o para que sus enunciadores tranquilicen sus conciencias y no queden en evidencia como generadores de escasez, aunque quizás busquen ambas cosas.

En el campo de los precios, el gobierno de Mauricio Macri y el de Cristina Kirchner hicieron lo mismo: dejaron librada a la libre competencia los precios de Internet, telefonía celular y cable. Tan solo se controló la tarifa de la telefonía fija (aunque la gestión de Cambiemos permitió su actualización a raíz del retraso padecido con anterioridad, siendo de todas maneras un servicio cada vez menos relevante).

El DNU 267/15 del gobierno macrista no cambió ninguna caracterización de “servicio público” del ordenamiento legal, no dispuso ningún abandono ni renuncia de las facultades regulatorias, no consagró mayor o menor “mercantilización” que la que había y no tocó ni alteró el artículo que hablaba del “derecho humano” a la comunicación, según expresa falazmente el DNU 690/20 y voceros oficiales. Justamente, la acción subsidiaria del Estado se mantuvo y acrecentó con el Fondo Fiduciario del Servicio Universal (FFSU) y la acción de la Red Federal de Fibra Óptica (REFEFO). Como se verá más adelante, ambas cosas fueron “puestas en valor” por la gestión macrista, ya que ninguna funcionaba adecuadamente al momento del cambio de gobierno en 2015.

Resulta todavía más insólito que el DNU 690/20 se queje de que los servicios se dejaron librados a la “ley de la oferta y demanda como una simple mercancía”, contra “lo previsto en la Constitución”. Y es que el DNU está firmado por el presidente Alberto Fernández, el mismo que dijo: “la comunicación es un negocio […] los medios de comunicación son negocios, en la sociedad moderna son un negocio” (Tiempo Argentino, 26.05.2019).

El cúmulo y la frecuencia de las contradicciones y de los cambios de posición del presidente ya son un clásico y por momentos dan hasta vergüenza ajena, de modo que no vamos a cargar las tintas. Pero la cuestión de si las comunicaciones son o no un negocio es una de la discusiones más bizantinas e inconducentes que hay; sólo está implantada como una forzada definición ideológica de café por quienes buscan generalmente imponer un modelo de escasez y restricciones. Las comunicaciones son muchísimas cosas, entre ellas un negocio. En un marco de libertad, el que las quiera ejercer total o parcialmente como “negocio” lo puede hacer y el que las quiera ejercer de otro modo, también lo puede hacer.

Nada duradero se puede construir a base de inexactitudes, tergiversaciones o mentiras. En este sentido, los falaces considerandos del decreto para justificar las medidas no hacen sino anticipar que las mismas nos llevarán por terrenos tortuosos.

 

Ruidos múltiples

El ruido en la línea que el DNU genera en las comunicaciones abarca un espectro muy amplio, ya que las medidas tienen efectos múltiples:

 

* Ruido económico. Si hay alguna justificación para el control de precios son los casos de prestaciones que, al menos hasta nuevo aviso, funcionan como “monopolios naturales”: gas, electricidad o agua. En cambio, las telecomunicaciones en la Argentina son actividades competitivas desde hace tres décadas.

El Presidente Alberto Fernández dijo a través de los mismos tuits en los que anunció sorpresivamente el DNU que la medida buscaba hacer lo mismo que “Noruega o Finlandia”. Estos países, extrañamente, son tenidos todavía como modelos por sectores argentinos o de otras latitudes que se autoperciben como “progresistas”, incluso por algunos que celebran a Cuba o Venezuela. Pero son democracias con economías de mercado (y libertad de expresión) que obtienen los primeros índices en los rankings de libertad económica que elabora la conservadora Heritage Foundation en los Estados Unidos.

Eso sí, el Estado cumple en esas naciones nórdicas con su rol promotor y subsidiario para áreas o grupos en desventaja, lo que no es en absoluto contradictorio con un servicio organizado medularmente con criterios de mercado. Esto permite que tengan los mejores y más accesibles sistemas de comunicaciones del mundo (mientras el ejemplo de Nokia demuestra que continúa existiendo el riesgo empresarial y que ningún actor tiene la “vaca atada” —o el “oso pardo atado”, tratándose de Finlandia).

Todo esto es lo que debería pasar en la Argentina si existiera la decisión política para hacerlo en lugar de que el sector público exprima cada vez más a las empresas (y más que nada a pymes y ciudadanos de clase media) para poner dinero en actividades indeterminadas que se pierde en los vericuetos de la ineficiencia, el despilfarro y la corrupción.

Las declaraciones del Presidente con respecto al mercado finés de comunicaciones —como cuando se refirió inexactamente a tantos países en el caso de la pandemia y en otras situaciones— dispararon una educada pero asertiva respuesta de la Embajada de Finlandia en Buenos Aires. Sin mencionar al mandatario ni a la situación argentina, emitió un comunicado en donde se aclaraba que en aquel país el gobierno no fija ni controla los precios de Internet, telefonía celular o TV paga.

Indicó que “el mercado finlandés en general se basa en la competencia abierta entre sus actores, lo que propicia un clima de mayor elección y precios competitivos para los consumidores”. La política gubernamental busca “crear un entorno de mercado que brinde nuevas oportunidades de negocios, promueva las exportaciones y aumente la línea de servicios”.

Mas todavía, la representación de Helsinki señaló que todos los consumidores y las empresas finlandesas tienen derecho a una suscripción telefónica asequible, así como a una suscripción de banda ancha de 2 Mbit/s en su lugar de residencia permanente o su ubicación comercial. Para asegurar el cumplimiento de los servicios básicos, es posible movilizar fondos públicos […] El Estado garantiza la disponibilidad de los servicios básicos de comunicaciones para toda la población”.

En Finlandia y en muchos países los servicios pueden estar sometidos a regulaciones parciales que requieran ciertas autorizaciones previas, pero ninguna tiene que ver con los precios o tarifas.

Mientras tanto, en Argentina nadie sabe cómo puede desarrollarse el control de precios que propone el DNU. Puede ser un congelamiento draconiano que dure por mucho tiempo, puede ser una práctica intermitente, puede ser una espada de Damocles siempre amenazante o puede abandonarse y no ocurrir nada después. Pero la confianza ya está comprometida y la seguridad jurídica afectada, lo que en mayor o menor medida incidirá en el servicio.

Si la medida se sostiene en el tiempo y se implantan “precios políticos” perjudicará indicadores de calidad, inversiones y a la larga también el acceso. Por supuesto, esto no se va a ver en dos o en 10 meses, pero sí en años. Cuando el Estado argentino pasó a controlar los teléfonos en 1946, el deterioro no se vio en 1947 o 1948, pero sí —crecientemente— en 1953, 1977 o 1989.

Para los que argumentan que el Estado no tiene por qué ser desastroso en la operación de los servicios y traen a colación ejemplos europeos, veamos estas cifras de teledensidad (cada 100 habitantes), correspondientes a teléfonos  fijos. En 1940, Francia (estatal) tenía 3.9, mientras Argentina (privada) llegaba a 3, una disparidad pequeña. En cambio, para 1990, la diferencia era atroz: Francia (aun estatal) ascendía a 50 y Argentina (último año de operación estatal iniciada en 1946) apenas alcanzaba 9. (Huurdeman, Anton (2003), The Worldwide History of Telecommunications, Wiley-Interscience, Hoboken, NJ,  p. 233 y Banco Mundial https://data.worldbank.org/indicator/IT.MLT.MAIN.P2).

Es que hablamos de Argentina y del Estado argentino, realidades muy distintas a las de un país que tiene una École Nationale d’Administration en París. Por eso, el concepto de “servicio público” que al final ellos inventaron quizás les haya funcionado en comunicaciones, pero esto también alcanzó sus límites y de cualquier forma la cuestión deviene abstracta: Francia y casi todas las naciones europeas, al igual que la Argentina, adoptaron en los años 90 la operación privada y en competencia de las telecomunicaciones.

En el sector móvil, ambos países empezaron desde cero y casi al mismo tiempo el modelo privado, competitivo y sin control de precios. Para 2018, Francia alcanzó la teledensidad de 108, pero Argentina la superó llegando a 132: la brecha se había cerrado a favor de la nación sudamericana, aunque los indicadores de calidad favorecen ampliamente al país galo. (En cambio, la teledensidad fija sigue siendo superior en Francia; en este caso cada nación cargaba su “mochila” previa de un siglo.)(Banco Mundial, https://data.worldbank.org/indicator/IT.CEL.SETS.P2)

A lo largo de la historia, el control de precios nunca funcionó y esto lo sabe hasta el más básico y heterodoxo de los economistas, salvo algún fanático militante. Así ocurrió en la Roma de Diocleciano o en la Argentina de 1974 con los mismos resultados: desaparición del producto o servicio, deterioro de su calidad y “mercado negro”. Las comunicaciones no serán la excepción y ya se habló varias veces en este artículo de la situación del servicio telefónico anterior a los años 90, el mejor ejemplo fáctico disponible para advertir en qué puede terminar un prolongado control económico estatal.

 

* Ruido competitivo y regulatorio. El sistema privado, competitivo y sin control de precios (excepto en telefonía fija) funcionó de la misma forma con los Kirchner, con Macri y —hasta hace unos días— con Alberto Fernández. Esto, no obstante deficiencias regulatorias siempre presentes o factores de incertidumbre que introdujo la Ley 26522 de Servicios de Comunicación Audiovisual (2009) o ley de medios. La Ley Argentina Digital (2014) aunó normas dispersas bajo figuras legislativas confusas y ambiguas, pero resultó mayormente inocua, salvo que habilitó a las telefónicas a dar TV cable (lo que no hicieron durante la vigencia de esa disposición).

Como también se mencionó antes, el marco regulatorio no es lo único que influye en el desarrollo de los servicios: también lo hacen la situación macroeconómica general y el funcionamiento de la política general. Por eso puede decirse que los ingentes ingresos que el sector externo proporcionó al país hasta la mitad de la década de 2010 compensaron muchas deficiencias regulatorias y factores de enrarecimiento político.

Con motivo del DNU, sectores académicos que apoyaron las leyes de Medios y Argentina Digital emplearon cifras con las que se pretendía demostrar que el concepto de “servicio público” utilizado durante el kirchnerismo permitió aumentar la conectividad de una manera inigualada. Así, tomando los hogares con servicio fijo de Internet destacaron que se pasó de 21% en 2006 a 34% en 2010 y a 53% en 2015. Entre este último año el crecimiento y 2020 “mermó” porque “apenas” alcanzó al 63%. Las mismas fuentes concluían entonces que “la desregulación” que benefició a las empresas y “permitió la concentración” durante el gobierno macrista “perjudicó al servicio y a los usuarios”. (Las cifras que nosotros manejamos son algo diferentes y dan 8% para 2005, 29% para 2010 y 46% en 2015, posiblemente porque solo computan Internet fijo de banda ancha, pero la tendencia es la misma.)

Resulta sorprendente que un análisis con flancos tan débiles pueda darse por bueno. Comparar nueve años de un gobierno con cuatro de otro o no tener en cuenta que la penetración de cualquier servicio tiende a desacelerarse a medida que el mercado se satura no son magnitudes comparables. Tampoco la muy favorable situación económica por ingresos de divisas desde 2006 hasta seis u ocho años después puede compararse con la de 2015-2019. Otras limitaciones del análisis consisten en tomar solo el servicio de Internet fijo y no analizar en la misma profundidad la telefonía celular (que para muchos es también un acceso a Internet) ni la TV paga.

Los sectores que proponen este análisis tienen casi como monotema insistente el combate a la “concentración” y al Grupo Clarín (obviemos que las concentraciones naturales por economía de escala en un marco convergente, no monopólico y sin restricciones de entrada son precisamente parte de la competencia para ofrecer servicios mejores y a menor costo). A la vez, consideran en principio sospechosa a cualquier empresa privada y promueven controles operativos y tarifarios (que a veces terminan siendo expresivos) según el concepto más intervencionista de “servicio público”. Existe en la Argentina más de un académico (y académica, para ser inclusivos) que ha expresado claramente su opinión de que la información —sin excluir a la periodística— es un “bien público” que debe ser garantizado, controlado y suministrado por el Estado. Algo muy distrito al principio del acceso a la información pública.

Lo asombroso, en consecuencia, es que esos mismos analistas terminen ensalzando el ya mencionado crecimiento de hogares con Internet del 21% (2005) al 53% (2015) que en buena parte tuvo lugar por importantes inversiones del Grupo Clarín, a partir de las economías de escala que logró con la fusión Cablevisión-Multicanal y por un mercado con otros participantes que no se rigió en absoluto con la noción de “servicio público” sino que se estructuró mayormente a partir de la competencia con libertad de precios y prestaciones.

Es decir, un crecimiento logrado a partir de todo lo que combaten. El fondo del Servicio Universal y la Red Federal de Fibra Óptica (ver más adelante), mencionados también por estos académicos como impulsores de dicho crecimiento no contribuyeron prácticamente en nada a la conectividad por dos sencillas razones: el fondo apenas se recaudó y/o ejecutó (en violación al mandato legal) y la red fue construida pero no habilitada por el gobierno kirchnerista (salvo tramos mínimos).

En realidad, el problema de las comunicaciones durante la etapa kirchnerista culminada en 2015 —descartadas las cuestiones de propaganda y libertad de expresión— no fue tanto el acceso o la penetración. Fueron los indicadores de calidad de los servicios y en este caso se trataba de problemas claramente regulatorios, donde se mezclaron temas de impericia con prejuicios dictados por la ideología.

Hasta hace más o menos un lustro era público y notorio que la telefonía celular argentina era un servicio caro y malo. Caro, porque el gobierno había pactado con las empresas de la siguiente manera: congelamos sine die las tarifas de la telefonía fija como “servicio universal” (aunque terminó siendo cada vez más rechazada y resultó la más onerosa de mantener) a cambio de dejar la telefonía celular como “libre”. Esto llevó a que las compañías concentraran desproporcionadamente los aumentos de precios en los móviles.

Y malo porque durante más de una década el kirchnerismo no habilitó subastas de espectro y las empresas celulares debieron comprimir cada vez más comunicaciones con la misma cantidad de espectro, que no podían ampliar. Fue por esto que durante la primera mitad de la década de 2010 las comunicaciones eran inestables y se cortaban permanentemente; el deterioro fue tal que hubo varios “apagones nacionales” del servicio celular. El gobierno incluso jugó con la idea de crear una empresa celular estatal, lo que hubiera demandado una inversión descomunal de 5 mil millones de dólares. Estas peripecias también retrasaron por varios años el lanzamiento del servicio 4G. Apenas un año antes de irse el gobierno terminó licitando el espectro correspondiente a esa modalidad y frecuencias adicionales para el 3G, lo cual mejoró un poco la situación.

Los indicadores de calidad de los servicios de Internet y telefonía celular comenzaron a mejorar en la segunda mitad de la década, un hecho tanto más destacable si consideramos el tremendo deterioro económico de los dos últimos años del gobierno macrista.

La telefonía móvil continuó teniendo una penetración mayor que la población, pero aquí lo destacable es que las terminales 4G, que en 2015 no llegaban al 13% (8 millones) del total de los equipos representaban a fines de 2019 la mitad de las líneas (52,8%, 30,5 millones). Las comunicaciones dejaron de cortarse sistemáticamente y mejoraron las señales. Es muy difícil hacer análisis certeros de cómo evolucionaron los precios, pero existe la impresión de que el servicio resulta hoy, en términos reales y en relación a lo que se ofrece, más barato que en el pasado.

En Internet fijo, como se verá más abajo, la velocidad (de bajada) se quintuplicó en menos de cinco años, aunque en estándares internacionales siguió siendo algo baja. La TV paga, en las localizaciones más pobladas, ofrece un número de canales y prestaciones (on demand, TV everywhere, acceso parcial a Netflix) que casi no se diferencia en nada con respecto a las de América del Norte y los países más desarrollados de Europa: sin embargo, sus precios continúan siendo altos para el bolsillo medio argentino.

En tren de comparar, veamos las métricas de los distintos servicios. Para el 4T (cuarto trimestre) de 2015 eran las siguientes:

Telefonía celular: 142% de penetración (61,8 millones de líneas -54,2 millones prepagas- de líneas), de las cuales aproximadamente 8 millones son de telefonía 4G. Esta última alcanzaba entonces al 15% de las localidades.

Telefonía fija: 75% de hogares (8 millones de líneas).

TV paga: 68,1% de hogares (49% cable y 19,1% satélite DTH) 9 millones de conexiones)

Internet fijo: 52,6% de hogares (6,9 millones de accesos). Velocidad media: 4,99 Mbps.

Para el 3T 2019 la situación era al siguiente:

Telefonía celular: 129% de penetración (57,78 millones de líneas -51,9 millones prepagas-, de las cuales 30,5 millones son 4G)

(La caída en la penetración comparada con 2015 y con trimestres anteriores tiene lugar porque la exigencia de nominatividad de los equipos terminales genera una “depuración” de millones de líneas sin uso. De acuerdo a Carrier y Asociados, esa caída se produjo en las líneas prepagas pero no en las pospagas, que crecieron. Para este analista, un 59% de las líneas móviles son prepagas, contra un 41% de pospagas, proporción muy distinta a la señalada por ENACOM, probablemente porque Carrier descarta las numerosas líneas móviles inactivas que sin embargo se incluyen en los cómputos totales.)

(Para 2020, la cantidad de localidades con acceso a 4G pasó al 83% (datos de la industria) y 84 de cada 100 personas cuentan con un teléfono celular activo, según el INDEC.)

Telefonía fija: 57% de hogares (7,94 millones de líneas, con 7,25 de hogares propiamente dichos).

TV paga: 69% de hogares (51,3% cable y 17,6% satélite DTH) 9,62 millones de conexiones).

(Las consultoras privadas suministran cifras mayores, en las que presuntamente se evita el subconteo y se incluyen las conexiones clandestinas de abonados. BB Vision, por ejemplo, reporta un 78% de hogares conectados para fines de 2019)

Internet fijo: 65,8% de hogares (9,16 millones de accesos: 52,4% cablemodem, 31,7% ADSL, 6,7% fibra óptica, 3,7% Wireless y 5,5% “otros”). Velocidad media: 24,18 Mbps, pero la Cámara Argentina de Internet (CABASE) la fija en 28 Mbps para marzo de este año. Asimismo, CABASE dice que para marzo de 2020 el número de conexiones fijas de Internet de fibra óptica ascendió al 11,9% del total.

(Todos los datos son de ENACOM excepto cuando se indica otra cosa.)

Es cierto que la competencia entre prestadores debe intensificarse, más demoliendo barreras de ingreso, trabas burocráticas o protecciones legales antes que desmembrando o “minifundizando” forzadamente el mercado existente. Pero fuera del marco regulatorio sectorial y la economía general hay dos factores que afectan considerablemente el desarrollo de redes en jurisdicciones locales (municipios o provincias) y a los que pocas veces se les presta la debida atención.

Uno de esos factores se relaciona con las restricciones para instalar antenas que imponen los intendentes por motu propio o por presión de los vecinos, poseídos por la falsa creencia que emitirán radiaciones que afecten su salud. En cambio, no se inmutan por antenas de AM, FM o TV emplazadas en sus localidades desde siempre y que irradian con potencias de mil, 10 mil, 50 mil o 100.000 vatios (contra los 200-500 que suelen usar las radiobases celulares). Para el 5G habrá que instalar miles de nuevas torres de transmisión y mini antenas. Esas restricciones, así como la mala información, pueden retrasar u obstaculizar seriamente la evolución de la próxima generación de comunicaciones. Estas serán esenciales para el desarrollo del Internet general y el IoT (Internet de las Cosas), para el streaming, los zoom y el transporte de señales de video y para la telefonía celular y aplicaciones asociadas.

El otro factor tiene que ver con normas o medidas de hecho que impiden, traban o encarecen el paso de conductores, fibras o dispositivos en la vía pública. O bien que imposibilitan o no incentivan la compartición de infraestructura pasiva (ductos, postes, mástiles irradiantes) entre operadores. Estas cuestiones, cuando no se resuelven, aumentan los costos o impiden emplazamientos físicos hasta tornar inviable cualquier competencia o prestación alternativa al operador incumbente (histórico o primerizo). Resolver esto queda en manos de intendentes o gobernadores, pero a veces también deben entender en la cuestión organismos como ferrocarriles, Vialidad Nacional, Parques Nacionales o concesionarios de áreas públicas, Muchos de estos funcionarios o entidades ni siquiera están al tanto del problema, ya sea porque nadie se los explica o bien se muestran indiferentes.

Finalmente, el concepto de “servicio público”, surgido en el siglo XIX, resulta hoy tan vago y polisémico que aclara o resuelve muy poco. Algunos procuran tranquilizar y señalan que declarar una actividad como tal no implica estatización ni intervencionismo asfixiante, sino la imposición de ciertas reglas especiales. Sin embargo, los titulares de emisoras de muchos países hicieron bien en oponerse a que la radiodifusión se declarara “servicio público” para que no terminara nacionalizada bajo figuras de monopolio legal como ocurrió en Europa y otras regiones (aunque esos monopolios terminaron desintegrándose estrepitosamente). Los países americanos se conformaron con declarar a la radiodifusión como servicio de “interés público” y esto no impidió regularla, aunque esta clasificación los salvara —pero no siempre— de la estatización y les permitiera hacer periodismo.

Estamos otra vez ante un problema semántico y terminológico. Estados Unidos reguló la radiodifusión sin siquiera definir su carácter y nunca usó la figura de “servicio público” para las telecomunicaciones sino la de “common carrier”, es decir, la de una entidad que transporta “bienes” (en este caso información) que no son propios sino de terceros. Por eso en 2015, la FCC declaró “common carriers” a los proveedores de Internet, de modo que solamente pudiera implantar el principio de neutralidad en la red (no dar preferencia al tráfico de ningún usuario). Esto nada tenía que ver con controles de precios o prestaciones. La prensa internacional, incapaz de entender esta sutileza, tituló erróneamente “Estados Unidos declaró servicio público a Internet”. (Dos años después la FCC revirtió esa decisión y eliminó el principio de neutralidad de la red, convirtiendo a los Estados Unidos en el único país importante que dio este paso.)

Quienes inventaron la noción de “servicio público” no por casualidad eran jurisconsultos de una nación tan estatista como lo era Francia. Como más arriba dijimos, seguramente esto les sirvió a los franceses, pero en Argentina y en otras naciones se aplicó esta caracterización jurídica a servicios nacionalizados (o concesionados con estrecha dependencia estatal) que funcionaron precisamente a contramano de los atributos normalmente citados como inherentes al “servicio público”: “generalidad, uniformidad, regularidad y continuidad”. En la Argentina, ¿hay generalidad en el limitado despliegue de las redes de gas o continuidad del servicio cuando se corta recurrentemente la electricidad?

En última instancia “servicio público” será lo que el gobierno decida que sea y sólo es por eso que no son tales los kioscos o los restaurantes. Hoy día, la única justificación para rotular una actividad de esa manera es cuando se está ante un monopolio en principio natural (y que pueda imponer “precios de monopolio”: ganar más reduciendo la oferta), con el principal y lógico objetivo de regular esos precios para evitar abusos. Todo lo demás que se pueda decir o teorizar son elucubraciones más retóricas que otra cosa.

Claramente, ni las telecomunicaciones (ni la radiodifusión) tienen nada que ver con todo lo anterior si operan en un régimen de competencia. Como consecuencia, se pueden regular razonablemente sin intervenir en sus precios (ni en sus contenidos) y sin que se las considere “servicio público”. Frente a un sistema de operadores competitivos en pleno funcionamiento salir a declarar a las comunicaciones como “servicio público” es una proclamación más política que jurídica y que más bien augura el ingreso de un elefante en un bazar.

 

* Ruido político. Ya se habló de cómo parece haber segundas intenciones en muchas medidas que se proponen o se implementan; el proyecto de reforma judicial es el caso más reciente y notorio. Debido a los antecedentes del kirchnerismo en temas de libertad de expresión y a raíz de manifestaciones de voceros de esa fuerza o de funcionarios del gobierno actual surgió la preocupación de que este DNU buscara también un control indirecto de los contenidos.

Con distinto grado de representatividad, pero nunca desmentidos, referentes o figuras políticas oficialistas hablaron de formar comisiones de investigación a periodistas o denunciarlos penalmente por ejercer su trabajo. También proclamaron la existencia del lawfare en el que estarían confabulados contra ellos medios y jueces, la necesidad de “eliminar” del escenario público a los discursos de ciertos comunicadores, el señalamiento acusatorio de dirigentes o periodistas “anticuarentena” que promueven “contagios y muertes” masivas y la aspiración de volver a reeditar la Ley de Medios.

¿De qué manera este DNU podría entonces afectar contenidos o la libertad de expresión? Creando una modalidad de negociación permanente en la cual las empresas de comunicación se comprometan a alinearse editorialmente con el gobierno, incluyendo o excluyendo noticias, opiniones, periodistas, comunicadores o artistas según las indicaciones que se les formulen y a cambio de que se autoricen aumentos tarifarios. Es cierto que desde hace tiempo cualquier gobierno argentino tiene múltiples recursos para presionar a medios y periodistas si se lo propone. Pero la autorización de tarifas crea un vínculo de dependencia y clientelismo muy especial entre el poder y las empresas, como bien lo pueden atestiguar las compañías de gas o electricidad.

 

Lo que nos puede hacer parecidos a Noruega y Finlandia

Al menos en comunicaciones, lo que el país necesita para parecerse a Noruega y Finlandia —para seguir con el argumento del Presidente Fernández— es manejar adecuadamente dos activos que ya tiene, pero cuya administración previa a 2015 fue muy limitada, cuando no desastrosa. Aun al día de hoy no se les saca el provecho necesario pese a que existen precisamente para promover los servicios a áreas o personas en desventaja y a quienes en general no puedan acceder a prestaciones de mercado.

Ya hemos mencionado cuáles son esos activos: el Fondo Fiduciario del Servicio Universal (FFSU) y la Red Federal de Fibra Óptica (REFEFO), manejada por ARSAT.

El FFSU se forma con un gravamen que se les cobra a las empresas de telecomunicaciones correspondientes al 1% de su facturación. Este fondo tiene una larga historia de problemas desde su implantación en 2000. Durante el kirchnerismo su administración fue caótica y quizás no exenta de irregularidades. La Auditoría General de la Nación (AGN) señaló que por “laxitud de control” sólo la tercera parte de las empresas entre 2008 y 2013 hizo los aportes y de un total de 1800 millones de pesos disponibles en ese período para financiar programas de comunicación se usó apenas la irrisoria suma de 32 millones de pesos (Informe de Auditoría -Actuación AGN 766/13).

El gobierno macrista puso algo de orden en este desquiciado panorama. Pero mientras dejó de enviar aportes del Tesoro a ARSAT para cubrir sus déficit, comenzó a derivar la mayor parte del FFSU a la empresa supuestamente para el desarrollo de la REFEFO —a la que correctamente se había decidido priorizar—. Sin embargo, como ARSAT continuó arrojando déficit durante dos años más luego de 2015, el dinero de ese fondo terminó cubriendo esas pérdidas.

No hay información pública certera acerca de montos, partidas, inversiones o contrataciones por parte de ARSAT o de ENACOM en esta etapa y lo poco que se conoce al respecto se deriva de pedidos de acceso a la información. (Entre 2015 y 2019 se habrían transferido a ARSAT unos 4250 millones de pesos, algo más de la mitad del total recaudado por el FFSU en esos años; más de una cuarta parte fue para proyectos de incorporación de tecnología en el ámbito educativo y alrededor de un 23%, pero del cual se ejecutó mucho menos, se convirtió en aportes no reembolsables a programas de pequeños operadores.)

Tras el inicio de la gestión del gobierno de Alberto Fernández, el FFSU sigue siendo presuntamente subejecutado. Se cree que actualmente asciende a unos 11.000 millones de pesos.

Si bien el ENACOM ofrece información en su sitio web acerca de los egresos del fondo, los últimos datos dados a conocer corresponden a 2019. Pero ni ahora ni antes se indicó el monto general recaudado en cada año y, por lo tanto, no puede saberse a qué porcentaje de ejecución corresponden los señalados egresos. (Las convocatorias, programas y entidades que reciben los aportes sí figuran en el citado sitio).

Cabe destacar que el Reglamento de este Fondo fue modificado semanas atrás para que los operadores puedan pagar hasta la tercera parte menos del aporte del 1% si realizan inversiones en los proyectos gubernamentales que procuren cerrar la brecha digital. También se aprobó que los fondos puedan ejecutarse en forma “directa” por el ENACOM “en circunstancias excepcionales y extraordinarias”.

La Red Federal de Fibra Óptica (REFEFO) está a cargo de ARSAT, la única empresa estatal argentina de funcionamiento efectivo creada luego de las privatizaciones de los 90. La red se despliega por todo el país y es de carácter interurbano y mayorista (no debe ser confundida con los accesos de fibra a los hogares o FTTH, que están comenzando a expandirse). Es alternativa a redes similares o backbones de empresas privadas y contribuye a dar conectividad a los proveedores de Internet (ISP) pymes y cooperativos de zonas apartadas y de escaso desarrollo, quienes sí brindan servicio a usuarios finales particulares.

Es en esas zonas donde más accesible debería estar Internet para sacar a sus habitantes de la pobreza o del aislamiento, pero es donde las redes privadas ofrecen el Megabit de datos a esos proveedores a precios mucho más caros. Esos precios son motivados por los altos costos y la escasa rentabilidad que supone llevar señal de Internet a zonas de población reducida, dispersa y de bajo poder adquisitivo.

La REFEFO hace todavía más: suministra señal a lugares donde de no ser por su presencia Internet ni existiría, ni surgiría tampoco un proveedor local porque no tendría como conectarse con la red general.

La REFEFO representó una buena idea y fue construida en su mayor parte durante el gobierno kirchnerista culminado en 2015. Sin embargo, por problemas de tipo técnico y burocrático y pese a que se gastaron cerca de 2000 millones de dólares en seis años, cuando Cristina Kirchner dejó la presidencia sólo se habían “iluminado” (activado) pequeños tramos (6500 km), llegando apenas a 17 localidades. El macrismo activó el resto y se llegó a más de 30.000 km con 1000 localidades a octubre de 2019.

En ese último mes el entonces ministro Andrés Ibarra dijo que en la “etapa final” llegará a 38.000 kilómetros y beneficiará a 1658 localidades de todo el país. (Varias provincias manejan a través de empresas públicas propias de creación relativamente reciente una serie de redes regionales de fibra que complementan y añaden capilaridad a la REFEFO.)

Hasta 2015, ARSAT ofrecía su servicio mayorista de Internet según tarifas diferenciadas por distancia. En 2016 se estableció una tarifa plana federal de 18 dólares para transmitir 1 Mbit (Megabit) a cualquier punto del país, la que se redujo a 14 y luego a 10 dólares en 2018. Las reducciones subsiguientes fueron dictadas no por una política de fomento sino por la desesperación ante el deterioro de la economía: frente a la crisis y a las devaluaciones, ARSAT decidió pesificar esa tarifa en septiembre de 2019 (y mantenerla hasta enero de 2020) a 447 pesos, es decir, 8 dólares al inicio del periodo, cerca de 7.5 dólares cuando comenzó el nuevo año). El nuevo gobierno de Alberto Fernández mantuvo esa tarifa congelada desde el inicio de la pandemia hasta el día de hoy (6 dólares al 01.09.2020).

Lo relevante es cómo las tarifas de ARSAT contribuyeron a bajar el precio mayorista general del Mbit de datos. El promedio de esa magnitud en Argentina (tomando todas las redes) bajó un 50% en 2016 y un 64% en 2017, siempre con respecto al año anterior. Esto hizo posible que ISPs en lugares apartados o de potencial limitado pudieran cobrarles a sus usuarios precios más accesibles (o aumentarles la velocidad aplicando el mismo precio). Sin embargo, hay quienes objetan que estos buenos resultados se hayan conseguido con el método de financiar los de ARSAT a través del FFSU.

La REFEFO y sus equivalentes provinciales alcanzaron un nivel importante de capilaridad y por esta razón no se espera que se extiendan territorialmente mucho más. Ahora el desafío es administrar adecuadamente estas redes para contribuir a la mayor difusión y abaratamiento de las TICs. Hasta ahora, ARSAT es una empresa estatal bien gestionada porque nació de cero, cumple una función promocional altamente especializada, no trabaja para el consumidor final y desde el principio incorporó buenos cuadros técnicos y administrativos. Las medidas de control dispuestas por el DNU no deberían afectar su funcionamiento ni tampoco debe creerse que su modelo puede replicarse en la operación general de las comunicaciones, tarea mucho más compleja que involucra infraestructura y tecnología muy diferente, así como millones de usuarios finales.

 

El día de la marmota

El DNU del gobierno argentino consiguió el milagro de que la compañía china Huawei y la AmCham —la cámara de comercio estadounidense—, protagonistas de una sorda “guerra fría” global por las comunicaciones 5G, firmaran juntas un comunicado repudiando las medidas de control. Sólo en Argentina, pero no fueron los únicos. Suscribieron también Claro, DirecTV, Telecentro, Telecom, Telefónica, Red Intercable y Sion, así como las cámaras de comercio Argentino-Finlandesa, la italiana y la española y entidades como Asiet, ATVC, GSMA y Cicomra, entre otras.

Algunos dirán que se trata de una mera defensa de sus intereses empresariales. Pero sería bueno preguntarle a cualquier usuario pre-1990 que recuerde a ENTel (o a sus reguladas, las precarias compañías Argentina y Entrerriana de Teléfonos) qué memorias tiene del control estatal de las comunicaciones y cómo evalúa los cambios que pudo ver en los años subsiguientes tras implantarse un modelo de mercado competitivo. Será el mejor alegato contra lo que propone el DNU, proveniente de personas comunes y no de CEOs, accionistas o inversores.

El DNU llega en un momento en que las comunicaciones se estaban recuperando de retrasos anteriores. En los últimos años, pese a los problemas macroeconómicos:

i) Internet aumentó notablemente su velocidad y continuó su penetración fija domiciliaria, mientras se logró que el despliegue de fibra óptica directa al hogar llegara al 12% de los accesos. Hay mucho por hacer aún, pero dos de cada tres casas tienen conexión fija de banda ancha (el segundo mejor índice en América Latina tras Uruguay).

ii) la telefonía celular mejoró sus precios, su calidad técnica y es también una gran alternativa de acceso a Internet (hace rato que hay más móviles que habitantes) y

iii) la TV paga es virtualmente igual en todos sus aspectos a la de los países más desarrollados, pero es quizás el servicio más cuestionado por sus precios. Sin embargo, hoy está sujeta a múltiples alternativas: desde Netflix a otros servicios OTT y la propia TDA, la TV digital abierta terrestre (que bien podrían haber financiado los mismos canales interesados, en lugar de hacerlo hace una década el Estado por la friolera de 1200 millones de dólares). La competencia que Telefónica, Claro y otras compañías podrían plantearle a Cablevisión, Telecentro, Supercanal o DirecTV está lamentablemente trabada por regulaciones inadecuadas cuya responsabilidad de ajustar o eliminar recae en el mismo Estado. De todas maneras, la generación de cord cutters (cancelación del cable) y cord nevers (nunca abonados) crece y va delineando un nuevo paradigma de consumo mediático.

 

Los logros enumerados no surgieron solos sino a gracias un marco regulatorio convergente que consagró la competencia, facilitó la inversión y que en todo caso debe profundizarse más, no desandarse.

Y es que en la Argentina actual, el servicio de telecomunicaciones es mucho mejor que el país que tenemos, con un 30% o quién sabe qué número de pobres. En cambio, y en forma paradójica, a principios de los años 70 las comunicaciones —sujetas al control, la escasez y a la más cruda burocracia— eran mucho peores que aquella Argentina de pleno empleo y con un increíble 5% de pobreza.

El congelamiento de precios dispuesto hasta el 31 de diciembre sin duda representa un alivio para extensos y empobrecidos sectores en medio de esta pandemia. Podría haberse logrado por un acuerdo espontáneo entre gobierno y empresas frente a una emergencia extrema en un país “normal”, sin grieta y en un marco de confianza y buena fe entre las partes. Por supuesto, esa nación no es la Argentina.

Pero el verdadero problema va más allá y es la caja de Pandora que abren todas las medidas de control del DNU, las cuales socavan la seguridad jurídica y el delicado entorno de confianza que las inversiones necesitan. Una persona sometida a un simulacro de fusilamiento lo recuerda y queda determinado toda su vida, no importa que le digan luego que era una broma o que termine creyendo que los autores de semejante ardid al final no son malas personas.

Por estas razones, hay una buena probabilidad de que el control de precios —no importa cómo se ejerza y nunca olvidando que estamos en la Argentina— termine retrayendo la inversión y estancando tecnológica y operacionalmente el servicio, con perjuicio para el consumidor a quien se dice defender.

En cambio, Chile anunció el mes pasado que licitará el espectro 5G, la nueva generación de móviles que representará un salto tecnológico clave en el acceso a telefonía, Internet y otras comunicaciones. Se prevé una inversión de 3 mil millones de dólares que será realizada completamente por distintas compañías del sector privado.

En Argentina, viendo el contexto en que se toman estas medidas hay quienes se preguntan si además del ruido en la línea vuelve la mentalidad de la pasada Ley de Medios, con sus negativos efectos sobre la libertad de expresión. ¿Puede ser que todo esto se haya hecho otra vez contra una empresa, como quien desencadena una guerra global sólo para eliminar a su vecino?  Era lo que faltaba para que el país se consagrara como la versión continuada del Groundhog Day o el Día de la Marmota: aquella película donde siempre y eternamente transcurre el mismo día.

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Roberto H. Iglesias es periodista, analista y consultor. Es Mg. de Comunicación en Organizaciones.

 

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